Лоббизм в Украине и СНГ в последнее время находится в центре внимания общественности и СМИ, являя собой важную часть формирования современного украинского политикума. Тем не менее, ясность и прозрачность терминологии на данный момент вызывает вопросы, а потому есть необходимость прояснения этого вопроса.

Термин «лоббизм» и его прошлое

Прежде, чем говорить о том, что такое лоббизм в Украине и СНГ, необходимо разобраться с происхождением самого термина. Мало кто знает, что термин «лобби» и его производные происходят из церковного обихода. Этимологически слово «лобби» произошло от латинского «lobia» (открытый портик, примыкающий к зданию; галерея). В XVI веке оно использовалось для обозначения проходов или крытых галерей в монастырях. Однако уже в XVII веке словом «лобби» стали называть помещение для прогулок в палате общин Англии. С чем связан переход церковного слова в светско-парламентский обиход? Ответ на этот вопрос можно найти, углубившись в историю парламентаризма. Во времена образования английского парламента в XIII веке, его собрания проходили нерегулярно, в разных помещениях и даже городах. В Средние века было обычным делом устраивать многие светские мероприятия и торжества в здании церкви. Стоит обратить внимание на то, что и сегодняшнее расположение английского парламента называется Вестминстер, что в переводе означает «западная монастырская церковь».

Современное понимание термина и лоббизм в Украине

Употребление термина в украинской научной и профессиональной среде можно выделить два подхода к толкованию термина «лоббизм». В широком смысле под лоббизмом понимают любую деятельность граждан, ассоциаций бизнеса, партий и других организованных групп давления по отстаиванию своих активных интересов. Стоит особо подчеркнуть, что в рамках этого подхода лоббизм – это не только давление бизнеса, общественных организаций на органы власти, но и деятельность самих субъектов власти. Направленная на продвижение своих корпоративных интересов, получение особых властных преференций и т. п.

Сторонники широкого понимания термина считают, что вполне допустимо говорить о лоббизме Президента, Правительства, депутатском лоббизме в Украине и т. д. Сторонники другого подхода считают недопустимым столь широкое толкование термина «лоббизм». По их мнению, расширение состава участников лоббистской деятельности лишает слово присущей ему специфики, делая возможным его применение при описании любого взаимодействия, одной из сторон которого является представитель органа государственной власти. Известный ученый Алексей Автономов предлагает не путать понятия и четко определить термин лоббизм, как «действие представителей негосударственных организаций в ходе контактов с представителями государственных органов и органов местного самоуправления с целью добиться принятия органами власти решений в соответствии с интересами специальных групп, выражаемыми указанными организациями» . Ученый полагает ошибочным зачислять в лоббисты «партийные фракции», «депутатские группы», государственных должностных лиц и пр.

Объекты воздействия лоббизма в научной и профессиональной среде, говоря о лоббизме, в преобладающем большинстве случаев имеют в виду продвижение интересов в органах законодательной, исполнительной власти, а также в администрации президента.

Таким образом, из центра внимания выпадает целый ряд объектов воздействия, по своему значению вполне сопоставимых с выделенными выше.Под объектами воздействия мы имеем в виду органы государственной и муниципальной власти, способные принимать политические решения, в которых заинтересован лоббист. К таким объектам, помимо уже обозначенных, мы относим институты судебной ветви власти, а также целый ряд государственных институтов, не входящих ни в одну ветвь власти, однако имеющих принципиальное значение для понятия «лоббизм в Украине» и лоббистов. К этим институтам относятся:

  • Генеральная прокуратура
  • Счетная палата
  • Центральный банк
  • Центральная избирательная комиссия.

Характер взаимодействия лоббиста с выделенными объектами ничем не отличается, например, от работы с Верховной Радой или профильным министерством. Лоббизм в Украине такого рода практически не изучен и часто замалчивается, несмотря на многочисленные его проявления.

Дело Чахмачяна как пример

Одним из последних примеров этому может служить известное дело сенатора от Калмыкии Левона Чахмахчяна. По материалам следствия, Левон Чахмахчян и его зять Армен Оганесян, работающий в Счетной палате помощником аудитора, брали взятки за исключение из материалов проверок Счетной палаты тех или иных фактов. Так за $1,5 млн они взялись пролоббировать вопрос об исключении из готовящегося акта проверки Счетной палаты упоминание о том, что компания «Трансаэро» должна заплатить в госбюджет порядка $300 млн ввозных таможенных пошлин за 17 самолетов иностранного производства. Данный пример наглядно демонстрирует уровень «вопросов», лоббируемых в Счетной палате. Government Relations (GR) и лоббизм.

Government relations

Помимо самого термина «лоббизм» и его производных (лобби, лоббист, лоббирование) в западной научной литературе широко используется понятие Government Relations (GR). В последнее время данный термин активно используется и в нашей стране. Об этом свидетельствуют объявления «охотников за головами» (headhunters), открытие кафедры GR-менеджмента в Высшей школе экономики, образование Комитета по отношениям с органами власти в Украинской Ассоциации по связям с общественностью (UAPR) и множество других примеров. Однако, несмотря на активное вхождение термина Government Relations (GR) в корпоративную жизнь, украинские ученые, изучающие лоббизм в Украине и лоббизм как таковой, игнорировали его в своих исследованиях.

Мы же уделим внимание тому, как в западной научной литературе трактуется указанный термин, определим его отличие от лоббизма, а также обозначим традиционные ошибки неправильного его использования. Определение термина «Government Relations» На визитках украинских и западных специалистов часто можно увидеть перевод термина «Government Relations», как «связь с правительственными организациями». Этот неточный перевод приводит к логичному выводу, что специалист курирует только органы исполнительной власти: аппарат Правительства и профильные для его отрасли министерства. Однако это не так.

«Существенное отличие внутрикорпоративных специалистов по GR от специалистов, нанимаемых по контракту, состоит в том, что сотрудники корпорации получают заработную плату и представляют только одну организацию: своего работодателя. Также корпоративный GR-специалист часто взбирается по корпоративной лестнице – отдел маркетинга, отдел продаж, головной офис, – а лоббист по контракту прокладывает свой путь в органах власти».

Понятие «Government» в указанном контексте следует переводить не как «правительство», а как «государственная система управления» в целом, которая включает все ветви государственной и муниципальной власти. Дело в том, что ранее, вплоть до середины прошлого века, под «правительством» понималась именно вся система государственного управления, данные термины считались идентичными.

Government Relations и лоббизм

Несмотря на активное использование терминов как в научной, так и в профессиональной среде, авторы статьи столкнулись с тем, что крайне незначительное число специалистов понимают различия между ними: многие считают, что эти понятия идентичны, другие, – что одно включает в себя другое, и т. д. Поразительно точно ключевую функцию GR и его отличие от лоббизма определил сопредседатель комитета по Government Relations РАСО Игорь Минтусов: «Специалисты в области GR – это люди, которые строят мост между властью и бизнесом, для того чтобы по этому мосту могли свободно идти лоббисты с “интересными” предложениями для власти».

Обратимся к исследованиям классика лоббизма Брюса Вулпа и его книге «Лоббирование в Конгрессе: как это происходит» (Lobbying Congress: how the system works). Вот что он пишет: «Существенное отличие внутрикорпоративных специалистов по GR от специалистов, нанимаемых по контракту, состоит в том, что сотрудники корпорации получают заработную плату и представляют только одну организацию: своего работодателя. Также корпоративный GR-специалист часто взбирается по корпоративной лестнице – отдел маркетинга, отдел продаж, головной офис, – а лоббист по контракту прокладывает свой путь в органах власти». Лоббизм в Украине работает по тем же правилам.

Иными словами GR – это сфера общего менеджмента, а лоббизм – это технология.

Специалисту по GR совсем не обязательно быть асом кулуарных процессов: знать нужных людей, детали принятия закона, постановления, а также быть в курсе сложившейся в данный момент иерархии политических межличностных отношений. Он должен найти и организовать юристов и людей, которые это знают и умеют. При этом не обязательно профессиональных лоббистов, позволить которых отнюдь не всем по карману. Он должен организовать общую систему взаимодействия «моя компания – бизнес-ассоциация – власть» и взаимосвязь внутри собственной компании между подразделением по связям с органами государственной власти, руководством, акционерами.

Безусловно, такой специалист должен быть ответственным за своевременную и качественную подготовку информации сотрудниками корпорации, а часто и создавать информационные поводы. Наконец, важное значение в данном контексте приобретает вид вознаграждения. Для специалиста по связям с правительственными организациями – это работа за постоянную зарплату (lobby on a salary). Для лоббиста – это работа за гонорар и возможный процент от сделки (lobby for a fee). Общаясь в повседневной жизни и с GR специалистами, и с профессиональными лоббистами, мы можем выделить еще ряд различий между понятиями «лоббизм в Украине» и GR.

Уровни взаимодействия: лоббист и специалист по GR

Профессиональный лоббист взаимодействует в большей части с собственниками и акционерами компании, по заказу которой он работает. Директор же по связям с госорганами в компании подотчетен председателю правления. При проведении масштабных кампаний по лоббизму в Украине весь департамент по связям с органами государственной власти работает в непосредственном взаимодействии с нанятым лоббистом, но на правах младшего партнера, лишь обеспечивая его деятельность. Лоббист имеет доступ к чиновнику и получает определенный бюджет для реализации заказа. Он заинтересован в минимизации расходов и максимизации собственной прибыли. Конечно, бывают случаи, когда реализовать заказ удается «за бутылку коньяка» или другие незначительные подношения. Лоббизм в Украине, однако, ныне носит несколько иной характер.

Такие примеры были свойственны для романтичных 90-х или с чиновниками из самой низкой иерархии. Значительный пост в системе государственной власти, отвечающий, к примеру, за распределение бюджетных денег или регуляторику отрасли, получают в результате сложного многопланового политического торга, ключевыми аргументами которого являются финансовый и властный ресурс. Лоббист, понимает, что ключевой его ресурс – это доверие чиновника. Предположим, есть возможность в неформальной обстановке обсудить «проблемы» и, следовательно, «решить вопрос». Лоббист будет в достаточной мере щедр, чтобы сохранить свое положение и в будущем. В зависимости от цены вопроса самыми распространенными способами передачи вознаграждения являются: наличные, через банковскую ячейку, через аффилированный с чиновником фонд или оффшор. Стоит признать, что наиболее эффективные лоббистские технологии коррупционны и выходят за рамки УК.

Технологии реализации заказа в GR отличаются от технологий лоббизма в Украине

Ключевая задача GR-специалиста – предвидеть возможные проблемы и потенциальные возможности со стороны органов государственной власти и вовремя информировать руководство. Мастерство GR-специалиста заключается также в возможности донести позицию компании до чиновника, аргументированно доказать свою точку зрения и т. д. В профессиональной GR-среде существует мнение, что безупречно подготовленная позиция сильнее коррупции. Аналогом этому тезису может послужить судебная ветвь власти, где судебные брокеры сталкиваются с профессиональными юристами. Боясь последствий, судья часто вынужден принимать решения в обход собственных коммерческих интересов, признавая профессионализм и подготовленность юриста.

Public Affairs (PA)

В профессиональной среде специалистов по связям с госорганами помимо терминов «лоббизм» и «Government Relations (GR)» используется также понятие «Public Affairs (PA)». Его трактуют двояко. Одни специалисты определяют PA как более узкую область связей с общественностью (Public Relations, PR). PR подразумевает выстраивание отношений со всеми стейкхолдерами. PA – лишь с теми из них, которые так или иначе вовлечены в процессы публичной политики, постановки общественного дискурса. И, разумеется, формирования повестки дня. PA включает в себя такие функциональные области, как community relations (связь с местным сообществом) и social responsibility (социальная ответственность). Другие идентифицируют PA с GR и лоббированием.

Это особенно актуально для Европы, где термин «лоббизм», как правило, нагружен негативными коннотациями, и его заменяют термином PA. Таким образом, GR полностью отождествляется с PA. Возьмем, к примеру, Великобританию. Там развит рынок профессиональных лоббистских услуг, нетипичный для Европы. Все лоббистские агентства называют себя PA-consultants или public policy consultants. То же и в странах континентальной Европы. В рамках второй группы трактовок в последнее время намечается новое ответвление. PA понимаются как более общая функциональная область, которая помимо лоббизма включает также:

  • решение вопросов в неполитической сфере (issues management)
  • связь с медиа-сообществом (media relations)
  • продвижение интересов при помощи рядовых граждан, симпатизирующих лобби (grass roots)
  • ряд других форм